Для самодостаточности регионов в России предпосылок нет: мнение - «Аналитика»

Заявление премьер-министра Дмитрия Медведева о том, что российские регионы должны быть самодостаточными, сделанное им на съезде «Единой России», выглядит лишь благим пожеланием в преддверии президентских выборов. Чтобы изменить нынешнюю систему отношений между центром и регионами, требуется настоящая административная революция, для осуществления которой потребуются титанические усилия федеральных властей. Большинство же регионов — прежде всего высокодотационные субъекты — в самодостаточности отнюдь не заинтересованы. Даже те регионы, где нет выдающихся достижений, могут быть у центра на хорошем счету — для этого просто достаточно соблюдать правила административной игры.
Рецидив децентрализации
«На законодательном уровне созданы дополнительные стимулы, чтобы регионы зарабатывали сами. Нам нужно подумать, как регионам самим создать основу для развития. Регионы должны быть самодостаточными. Это непременное условие развитие страны», — заявил Дмитрий Медведев на минувших выходных на XVI съезде «Единой России».
Это высказывание премьер-министра прозвучало в контексте его напоминания о том, что в сентябре более чем в 30 регионах страны пройдут выборы — последние перед президентскими выборами 2018 года. «Многие оппоненты воспользуются этим, чтобы досрочно начать президентскую кампанию», — заявил Медведев на партсъезде, заодно призвав единороссов не поддаваться на провокации.
Сейчас, наверное, уже мало кто помнит, что незадолго до предыдущих президентских выборов Медведев (на тот момент сам президент РФ) тоже пытался разыграть карту отношений между центром и регионами. Летом 2011 года в его Бюджетном послании на ближайшие три года один из пунктов звучал так: «Требуется обеспечить эффективную децентрализацию полномочий между уровнями публичной власти в пользу субъектов Российской Федерации и местного самоуправления».
На тот момент вопрос о возвращении Владимира Путина в президентское кресло еще не был окончательно решен (по крайней мере, не озвучен публично), поэтому заявленная «эффективная децентрализация» выглядела чуть ли не как программа действий на возможный второй срок Медведева. Тогда же было подписано президентское распоряжение «О подготовке предложений по перераспределению полномочий» и созданы две рабочие группы под руководством вице-премьеров Дмитрия Козака (по правовым вопросам) и Александра Хлопонина (по финансовым и налоговым вопросам и по межбюджетным отношениям). Последний в конце 2011 года направил тогда еще президенту Медведеву «промежуточный доклад» с предложением изменить систему межбюджетных отношений. В частности, в нем говорилось о необходимости расширить перечень региональных и местных налогов, передать регионам часть доходов от налога на прибыль, зачисляемую в федеральный бюджет (2 из 20%), а также различные акцизы и т. д.
С возвращением Владимира Путина в Кремль все эти инициативы были благополучно забыты, равно как и сомнительное для адептов вертикали власти слово «децентрализация». На деле вместо децентрализации получилось нечто прямо противоположное — быстрый рост задолженности региональных бюджетов, вынужденных регулярно наращивать заимствования в целях выполнения «майских указов». Лишь в прошлом году этот процесс удалось установить: по данным Счетной палаты, на 1 декабря долги субъектов федерации снизились на 4,8% к началу года. Однако их совокупный объем — 2,2 трлн рублей — по-прежнему астрономический. При этом с 2011 по 2015 годы в расходах региональных бюджетов резко (с 15,1 до 10,1%) упала доля инвестиционных затрат, которые, собственно, и обеспечивают фундамент для пресловутой «самодостаточности» за счет создания инфраструктуры для экономического развития.
Таким образом, исходные условия для очередных предвыборных посылов в сторону регионов сейчас выглядят принципиально хуже, чем в середине 2011 года. Однако это обстоятельство не помешало Дмитрию Медведеву вновь озвучить то, что некоторые регионы хотят услышать от федерального центра. Достаточно вспомнить, что съезд «Единой России» состоялся через несколько дней после Гайдаровского форума, где президент Татарстана Рустам Минниханов и калужский губернатор Анатолий Артамонов подвергли публичной критике действующую модель распределения полномочий между центром и регионами.
Между заявлением Медведева на партсъезде и попытками децентрализации пятилетней давности можно усмотреть определенную преемственность.
По мнению доцента НИУ ВШЭ Павла Родкина, идея финансовой и экономической самодостаточности регионов несет отголоски давнего предложения о необходимости децентрализации, но в специфическом понимании: в такой системе регионы должны не только вести сбалансированную и рациональную финансовую политику, но и в идеале перейти на самофинансирование. «Сегодня такая постановка вопроса вызывает скорее подозрение в том, что центр пытается переложить кризисные явления в экономике и издержки на регионы, хотя в России есть все предпосылки восстановить связанность регионов, которая обеспечивает самодостаточность всей страны как единой социально-экономической системы, — полагает Родькин. — Региональная „самодостаточность“ не только не решает эту задачу, но и усиливает проблему экономических и социальных диспропорций. Фактически такая политика означает перенос и усиление мировых проблем глобализации внутрь России. В рамках суверенной системы речь должна идти о повышении и уплотнении производственных цепочек и цепочек добавленной стоимости внутри страны».
На правах бедных родственников
Предложение хорошее, но нереалистичное — так отреагировали на заявление Медведева многие эксперты в регионах. Например, Роман Гребенников, бывший мэр Волгограда и последний глава города-героя, избранный прямым голосованием, убежден, что без кардинальных изменений в Бюджетный и Налоговый кодекс любые заявления о «самодостаточности» регионов останутся пустым звуком.
«При нынешних условиях межбюджетной политики между центром и регионами такое невозможно — даже укрупнение регионов не принесет результата, — считает он. — Во-первых, у регионов нет законных рычагов административного воздействия на неплательщиков налогов — своей налоговой службы, своей полиции. Эти рычаги имеются у федерального центра, но он оставил себе наиболее легко собираемые налоги. Во-вторых, по Налоговому кодексу регионы лишены возможности иметь собственную налоговую политику хотя бы в рамках послаблений по собственным налогам. Возможности введения особых налоговых зон у регионов отняли. Более того, как только регион начинает вводить не территориальные, а хотя бы общие налоговые послабления в рамках собственных налогов — льготы для малого бизнеса, например — так в Минфине сразу сокращают размер трансфертов из Москвы на сумму налоговых послаблений. Логика такая: если вы настолько богатые, что даете налоговые льготы, то на сумму этих льгот мы вам уменьшим помощь. Но это пагубная логика, потому что льготы даются не от хорошей жизни, а от желания хоть как-то простимулировать рост той или иной отрасли».
Тема налоговых льгот была поднята и на съезде «Единой России» представителем одного из самых депрессивных субъектов федерации — Курганской области. Но в ответ на его жалобу, что регион лишили право предоставлять льготы и в результате многие перспективные проекты уходят в соседнюю Тюмень, министр финансов РФ Антон Силуанов заявил, что во многих субъектах льготы есть, а эффекта нет, что и подталкивает Минфин к закручиванию гаек. А глава Счетной палаты Татьяна Голикова сообщила, что до 1 марта представители всех дотационных регионов обязаны подписать соглашения с Минфином, и если предусмотренные ими параметры реализации социальных проектов и бюджетной дисциплины будут нарушены, то последуют санкции вплоть до сокращения дотаций.
При этом неизменным остается такое требование центра к регионам, как улучшение инвестиционного климата. «Давайте требовать от руководителей регионов создать действительно привлекательный инвестиционный климат, принимать такие законы на региональном уровне, которые действительно бы привлекали инвестиции, а не заставлять насильно кого-то идти в регионы. Если мы будем заставлять кого-то идти в те в регионы, которые таких условий не создают, и в результате у них ничего не развивается, то это будет катастрофа», — заявил на съезде «Единой России» первый вице-спикер Госдумы Александр Жуков. Но если вдаваться в детали столь любимого чиновниками понятия «инвестиционный климат», то обнаружится, что оно включает и уже упомянутые налоговые льготы, которые может предоставить инвестору регион, и необходимую инфраструктуру, финансируемую из его бюджета. В результате получается замкнутый круг: без денег не создать инвестиционного климата, а без инвестиционного климата не привлечь инвестиции — основу пресловутой самодостаточности.
Отсталость без победного конца
Особенно скептически заявления Медведева о самодостаточности регионов восприняли в самых дотационных субъектах федерации. Например, политолог из Карачаево-Черкесии Борис Урусов напоминает, что специализация в региональном разделении труда предполагает разность хозяйственных укладов и свое место каждого региона в общем хозяйстве страны: «Мы выбираем: в Челябинске у нас кузница, на Кубани — житница, а еще где-то и здравница. Причем выбираем не произвольно, а по объективным условиям: близко от Челябинска месторождения руды, но холодно, а на Кубани жирный и плодородный чернозём и очень комфортные климатические условия. Значит, доменные печи пусть дымят подальше от зерновых регионов. Но при этом и прибыльность в сельском хозяйстве и металлургии сильно отличается — соответственно, отличаются и задачи по наполнению бюджетов регионов».
Если же к этому добавить имеющуюся специфику межбюджетных отношений, то стимулы становиться менее дотационными у регионов зачастую отсутствуют — например, когда возникает необходимость софинансирования каких-либо проектов. «Регионы, входящие в перечень высокодотационных, вносят в долю финасирования условные 5% от стоимости, а 95% федеральный бюджет. Но с изменением доли собственных доходов регионального бюджета и уменьшения дотационности растет и процент доли региональной части объемов софинансирования», — поясняет Урусов (об этом же на недавнем Гайдаровском форуме говорил и калужский губернатор Артамонов). Поэтому важно то, как далеко вслед за декларациями Медведева сможет пойти федеральное правительство в изменении структуры перераспределения налоговых доходов между центром и субъектами.
«Самодостаточность такого региона, как Калмыкия, сегодня невозможна, — говорит политолог и независимый журналист из Элисты Бадма Бюрчиев. — Даже если наладить дела в сельском хозяйстве, эта отрасль не может быть бюджетообразующей, поскольку сильно зависит от внешних факторов. У нас есть нефть и газ, но они уже принадлежат госкорпорациям. Попытки развивать внутренний туризм изначально были призрачными, а в условиях дефицита денег в республике все кончилось тем, что на экскурсиях зарабатывают в основном волгоградские туроператоры. Чтобы возродить производство, нужны либо помощь государства в строительстве крупных объектов, либо его невмешательство в малый и средний бизнес. На первое нет ни денег, ни политической воли. Второму препятствует коррупция и отсутствие условий для развития фермеров — доступных кредитов, льгот и так далее. Это общая для России ситуация, но для Калмыкии она особенно болезненна, потому что, по сути, никакого другого производства в республике не осталось».
Из этой ситуации, резюмирует Бюрчиев, региональные власти нашли своеобразный выход: ориентацию не на развитие вверенных им территорий, а на создание благостной «картинки» для федерального центра. Эта гипотеза находит подтверждение на примере еще одной южной республики с очень скромным экономическим потенциалом — Адыгеи, где несколько дней назад фактически состоялась передача власти от ушедшего в отставку главы Аслана Тхакушинова спикеру парламента Мурату Кумпилову. Эту комбинацию руководство Адыгеи готовило много лет, и федеральный центр не стал изменять статус-кво. «Знаю, что вы подобрали себе сменщика», — с этих слов Владимира Путина начинается стенограмма его недавней встречи с Тхакушиновым и Кумпиловым, с которой последний вышел уже в статусе врио главы республики.
Особыми экономическими успехами Адыгея в последние годы похвастать не могла — уровень жизни населения в этой республике по-прежнему резко отличается от ее «старшего брата», Краснодарского края, для которого Адыгея является анклавом. Однако ее власти смогли продемонстрировать федеральному центру заметное сокращение дотационности бюджета, а типичные для республик Северного Кавказа болевые точки типа межнациональных конфликтов и исламистского бандподполья здесь традиционно почти отсутствуют. Никуда не деться от привычной для Кавказа клановости (Мурат Кумпилов является родственником Аслана Тхакушинова), но такова уж, видимо, цена стабильности в этом регионе. С этой точки зрения, Адыгея является, наверное, идеально самодостаточным регионом: пытается жить по средствам и при этом не доставляет особых хлопот. Отсутствие прогресса в качестве жизни населения в данном случае выглядит явно вторичным фактором.
«Применительно к высокодотационным регионам, таким как республики Северного Кавказа, самодостаточность — это мечты, которые никак не базируются на имеющейся реальности, — резюмирует старший научный сотрудник Центра проблем Кавказа и региональной безопасности МГИМО Вадим Муханов. — В среднесрочной и даже долгосрочной перспективе говорить об этом явно не приходится. Предыдущие масштабные заявления и прожекты, направленные на сокращение дотационности, наподобие туристического кластера Северного Кавказа, желаемых результатов не дали. Так что заявление Медведева ближе к политической риторике, нежели к реальной деятельности государственного аппарата. Каких-то практических шагов вслед за заявлением премьера ожидать сложно — для каких-либо принципиальных изменений необходимы, как минимум, крупные предприятия, которых нет, и другие кадры, способные генерировать инициативу на местах. Кто будет реализовывать благие предложения Медведева? Сейчас в дотационных регионах чиновники ориентированы только на получение из федерального центра дополнительных дотаций и освоение их — в чем их интерес к самодостаточности, к развитию частной инициативы? Качественных предпосылок для этого просто нет».
Николай Проценко, специально для «NOVOSTI-DNY»